一、修订《新晃侗族自治县烟草制品零售点合理布局规定》的必要性

合理布局规定是调整卷烟零售点布局、规范零售终端市场主体准入的合法手段，是烟草零售许可审批的重要标准，在市场资源配置、市场秩序维护方面发挥着不可替代的重要作用。我县现行的烟草制品零售点合理布局规定中采用的间距标准、总量标准及经营面积标准的准入门槛过高，与当前国家“放管服”简政放权、深化行政审批制度改革的大趋势不相适应。为此，重新修订制定《新晃侗族自治县烟草制品零售点合理布局规定》（以下简称《规定》，新晃侗族自治县简称新晃侗族自治县），取消无法律依据或不合理的准入条件，降低市场主体进入零售市场的“门槛”势在必行。

二、修订《新晃侗族自治县烟草制品零售点合理布局规定》的总体目标

制定烟草制品零售点合理布局规定是《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》和《烟草专卖许可证管理办法》赋予县级以上烟草专卖局的法定职权，新晃侗族自治县烟草专卖局严格依法履责，深入分析零售市场状况，充分结合辖区实际，按照合法、合规、合理、合情的要求修订现行合理布局规定。新《规定》中除特殊区域可以根据管理需要采取间距控制或总量控制的模式外，其余区域不得以间距或总量等方式作准入限制，切实降低准入门槛，以总体达到全县烟草制品零售点基本满足社会需要、零售户规范经营、市场秩序良好的目标。

三、修订《新晃侗族自治县烟草制品零售点合理布局规定》的法律依据

合理布局的法律依据和相关法律条款主要有：

（一）符合《中华人民共和国烟草专卖法》及其《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》对烟草专卖行政机关的授权

《中华人民共和国烟草专卖法》第三条规定：“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证 制度”。《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第九条和2016年5月26日国家工业和信息化部发布的《烟草专卖许可证管理办法》第十三条中，明确规定了对取得烟草专卖零售许可证应当“符合当地烟草制品零售点合理布局的要求”。同时，《烟草专卖许可证管理办法》第十五条中明确了烟草专卖零售许可证合理布局“由县级以上烟草专卖局制定”。因此，我局依法享有对烟草制品零售点“合理布局规定”制定修订实施细则的权限。

（二）符合《中华人民共和国行政许可法》对行政许可事项的设定要求

本《规定》是根据《烟草专卖法实施条例》第九条、《烟草专卖许可证管理办法》第十三条，对取得烟草专卖零售许可证应当“符合当地烟草制品零售点合理布局要求”条件的细化，并未增设新的行政许可事项，也未增加新的行政许可条件，实体上符合《中华人民共和国行政许可法》的要求。

四、修订《新晃侗族自治县烟草制品零售点合理布局规定》的基本原则

（一）属地管理原则

在省局发布全省的零售点合理布局规定原则指导意见的指导下，根据辖区实际情况科学制定本地的合理布局规定。

（二）依法依规原则

严格按照相关法律法规和当地政府规定制定，并依照法定程序发布。

（三）公开公平公正原则

合理布局规定应当及时公开。规定内不得含有歧视性或差别化条款，确保对烟草专卖零售许可证申请人的公平公正。

五、修订《新晃侗族自治县烟草制品零售点合理布局规定》的过程

《新晃侗族自治县烟草制品零售点合理布局规定》将是一个长期适用的规范性文件，直接涉及新晃侗族自治县全体公民、法人和其他组织的合法权益。为此，新晃侗族自治县烟草专卖局非常重视，已多次组织相关职能部门认真讨论，深入调查，了解情况，力求制订一个较为完善，符合新晃实际，有利于进一步规范卷烟零售市场秩序，保护行政相对人的合法权益的卷烟零售点合理布局规定。该规定的修订过程经历了如下阶段：

（一）分析现状，充分调研

截至4月底，新晃侗族自治县正常有效烟草专卖零售许可证1181个，制定本《规定》过程，我们走访调研卷烟零售户130户，无证经营户9户，中小学周围零售户11户。同时组织法制人员与行政执法人员进行座谈，分析讨论原《合理布局规定》在执行过程中存在的问题。

（二）广泛收集意见，充分听取各方建议

在充分调研收集意见的基础上，形成了《规定》初稿，并向怀化市烟草专卖局法规部门、专卖科进行了汇报，怀化市烟草局专题来我局现场指导，在他们的指导下进行了修改，形成草案。

（三）依法科学制定，体现便民、救济原则

制定《规定》，是依据《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》《烟草专卖许可证管理办法》的规定，以《湖南省烟草专卖局关于修订烟草制品零售点合理布局规定的意见》（湘烟办〔2017〕9号）文件为指导，新修订的合理布局模式由原“总量控制为主”的粗放型布局向“特殊区域控制”“个别区域禁设”“符合法定条件”“符合当地管理要求”的精细化、法制化、属地化布局转型，打破以往以总量、间距、经营业态、经营面积为合理布局标准的行政许可模式，切实放宽准入条件。但放宽准入条件，不等同于放弃准入条件，应在法律法规框架内，合情合理设置准入条件，加强准入管理，规范许可行为，提高服务水平，做到管理与服务相结合。

《规定》的第七条体现了对残疾人、军烈属、下岗职工、低保户和孤寡老人等生活困难的社会弱势群体救济的原则。

六、关于《规定》内容的相关说明

（一）关于“特殊区域”的说明

《规定》中“特殊区域”指辖区内规模较大、容易形成卷烟批发的集贸市场、货物集散中心、物流园区、车站码头等区域。主要根据《湖南省烟草专卖局关于修订烟草制品零售点合理布局规定的意见》（湘烟办〔2017〕9号）文件，同时参考了湘西、岳阳、常德等地烟草专卖局关于“特殊区域”的规定。

（二）关于不予发放烟草专卖零售许可证情形的说明

1.基于安全因素，不具备安全措施保障，不适宜经营卷烟的。《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条规定：经营场所基于安全因素不适宜经营卷烟的。不予发放烟草专卖零售许可证。《国家烟草专卖局关于中国石化加油站便利店申请销售香烟的复函》（国烟专﹝2009﹞35号）和《国家烟草专卖局办公室关于加油站便利店申领烟草专卖零售许可证有关事项的通知》（国烟办综﹝2014﹞474号）中明确规定：具备安全措施保障的加油站便利店不属于《烟草专卖许可证管理办法》规定的不予核发烟草专卖零售许可证的范围。

2.幼儿园、中小学校校内及进出通道口向外延伸50米范围以内。《中华人民共和国未成年人保护法》第五十九条：学校、幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票销售网点。

新规定首次将幼儿园纳入不予设置零售店范围，结合目前本县幼儿园、小学、中学的地理位置和数量的实际情况，既要保护未成年人利益，又要顾及卷烟经营户和消费者利益，并参考长沙、娄底、广西、重庆等地烟草专卖局关于中小学周围距离的规定，最终决定将间隔距离设置为50米。

3.未成年或者不具备完全民事行为能力的公民、法人或其他组织。卷烟零售户作为特殊管制类商品的经营者，除与消费者、烟草公司发生民事交易行为，还需接受工商、烟草、海关等行政部门监管，必须具备完全民事行为能力，以自己的名义独立从事商事行为，承担义务。为切实降低未成年人接触卷烟的概率，引导未成年人远离烟草，许可证持证人还应当为具备完全民事行为能力的成年人。

4.外商投资的商业企业或者个体工商户。该条依据为《烟草专卖许可证管理办法》第十七条规定：外商投资的商业企业或者个体工商户不得从事烟草专卖品批发或者零售业务，不得以特许、吸纳加盟店及其他再投资等形式变相从事烟草专卖品经营业务。另根据2009年4月15日《国家烟草专卖局关于有外资成分并且烟草零售业态属于娱乐服务类企业许可证管理事项的批复》（国烟局专〔2009〕112号），有外资成分以提供住宿、餐饮、休闲、娱乐为主要经营的宾馆、酒店等企业，按照《烟草零售业态分类标准》属于“娱乐服务类”的，不属于《烟草专卖许可证管理办法》条所指的“外商投资的商业企业或者个体工商户”。

5.无固定经营场所的、经营场所与住所不相独立的。《烟草专卖法实施条例》第九条明确规定，“申请烟草制品零售许可证应当有固定的经营场所”。根据《烟草专卖许可证管理办法》第十三条规定，申请烟草专卖零售许可证应当具有与住所相独立的固定经营场所。因此，无固定经营场所或经营场所与住所不相独立的，不予办理烟草专卖零售许可证。在实践中，对于能出具政府主管部门占道经营许可或其他准予经营证明的，可视为具备固定经营场所，要在相关主管部门出具的占道许可期限内确定许可证有效期，许可证有效期届满申请延续的，需提供政府主管部门延展其经营许可时限的证明。

6.利用自动售货机或利用信息网络经营的。依据《烟草专卖许可证管理办法》第四十条规定：公民、法人或者其他组织不得利用自动售货机销售烟草制品。除了取得烟草专卖生产企业许可证或者烟草专卖批发企业许可证的企业依法销售烟草专卖品外，任何公民、法人或者其他组织不得通过信息网络销售烟草专卖品。

7.政府、行业明令禁止经营烟草制品类商品的区域，违章建筑或申请经营的地点区域已被政府纳入拆迁规定的。卷烟零售是商品零售业务的一种，无论是单营卷烟，还是附属销售，其经营主体与经营行为均要接受政府相关行政部门监管、调整。因此，卷烟经营者属地政府部门在市政规定、市场管理等方面的管控措施，相关行政主管部门规范管理方面的禁止性、限制性规定应当作为卷烟零售点负面清单的禁止性条款。对政府部门、相关行政主管部门有明文规定禁止发放烟草专卖零售许可证、明文禁止从事卷烟类商品经营的，不予发放烟草专卖零售许可证。党政机关内部不予发放烟草专卖零售许可证，主要是依据《国家烟草专卖局办公室转发中共中央办公厅国务院办公厅关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项通知的通知》（国烟办新〔2014〕42号）文件，其中明确要求“停止向党政机关内部新办烟草专卖零售许可证”。